Nullum tributum sine lege”. Este viejo aforismo resulta de plena actualidad. En la defensa del principio de legalidad está empeñada la justicia ordinaria, que actúa como un auténtico valladar ante las extralimitaciones del poder ejecutivo. Al respecto debemos llamar la atención sobre la jurisprudencia recientemente dictada con ocasión de las Ordenanzas Fiscales que regulan el aprovechamiento especial sobre bienes de dominio público. En los recursos de casación que fueron preparados por nuestro Despacho se planteaban dudas sobre la adecuación a Derecho del modo por el que se procedía a la cuantificación de la base imponible. Y el Tribunal Supremo ha estimado los recursos interpuestos. Veamos por qué.
Determinados Ayuntamientos han decidido imponer prestaciones patrimoniales por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, esto es, tasas de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL). Pese a que se trata de dos modalidades muy distintas, determinadas Corporaciones Locales decidieron que la Ordenanza modulara el gravamen según la intensidad del uso del aprovechamiento especial.
En concreto, para los usos de mayor intensidad, que se asemejan o son similares a los aprovechamientos privativos, se establece un tipo de gravamen de 5%. Este tipo de gravamen se aplica a los aprovechamientos especiales de instalaciones tales como cajas de amarre, líneas subterráneas, torres metálicas, apoyos, transformadores, depósitos u otros elementos similares. Se establece un coeficiente de intensidad de uso muy elevada y similar a un aprovechamiento privativo. Para otros supuestos de menor intensidad como la instalación de cableado sobre las vías públicas locales- la intensidad de uso no es tan intensa y se fija un tipo del 2,5%.
La base imponible en cualquier caso sería la misma que la establecida para los supuestos de utilización privativa: el valor del suelo y de las instalaciones.
Para dirimir la controversia, el Tribunal Supremo acude, en primer lugar, a lo dispuesto en el artículo 24.1.a) TRLHL, en cuya virtud el importe de las tasas por el aprovechamiento especial del dominio público tomarán como referencia el valor que tendría en el mercado la utilizad derivada de dicho aprovechamiento si los bienes afectados no fueran de dominio público.
Es uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de éste (art. 85 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas). Por el contrario, es uso privativo el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.
Por otra parte, el Reglamento de Bienes de Entidades Locales preceptúa que en la cesión de bienes patrimoniales, en todo caso, el usuario habrá de satisfacer un canon no inferior al 6 por 100 del valor en venta de los bienes.
En la sentencia dictada por el Tribunal Supremo con fecha de 26 de abril de 2024, y reiterada en otras dos Sentencias de fecha 30 de abril de 2024, nuestro máxime intérprete de la legalidad ordinaria considera que no es correcto descomponer el procedimiento de fijación de la cuota tributaria en dos fases independientes y desconectadas entre sí: una de fijación de una base imponible, o si se quiere, determinación de valor de la utilidad, y otra de elección del tipo de gravamen. No cabe esta separación, afirman con rotundidad las sentencias, y es el resultado del conjunto de sistema de determinación de la cuota tributaria, el que tiene que expresar que el valor de la utilidad se corresponde con el que el artículo 24.1.a) del TRLHL establece como elemento de referencia, esto es, el valor que tendría en el mercado la utilización o el aprovechamiento de los terrenos si los bienes afectados no fuesen públicos. Debe ser examinada en su totalidad la coherencia de los elementos que integran el procedimiento de fijación de la cuota o tarifa que se establezca, y su ajuste a ese parámetro de referencia.
En los casos enjuiciados, las Ordenanzas Fiscales establecían para los supuestos de aprovechamiento especial la misma base imponible o base de cálculo que para la utilización privativa determina el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público; esto es, el valor del terreno y, en su caso, de las instalaciones ocupadas, tomando como referencia el valor de los terrenos contiguos.
El Tribunal Supremo considera este régimen de cuantificación contrario a lo dispuesto en la legislación vigente. La base de cálculo para el aprovechamiento especial no puede ser la misma que la determinada con los criterios que corresponde a la utilización privativa, concluyen las sentencias reseñadas, por lo que no cabe sino anular las Ordenanzas Fiscales y expulsarlas del ordenamiento jurídico por resultar contrarias a Derecho.
La jurisprudencia que sientan las sentencias antes indicadas debe valorarse de forma muy positiva al impedir la identificación de dos modalidades de uso del dominio público que la legislación considera con perfiles absolutamente diferenciados: la utilización privativa, que excluye la utilización por otros interesados, y el aprovechamiento especial, que no impide el uso común del dominio púbico.
Otra cuestión relevante en esta materia es si la utilización del dominio público para la prestación de un servicio calificado legalmente como de interés económico general debería ser objeto de gravamen o no. Dejemos la cuestión, realmente relevante, para su análisis en un momento posterior, si bien debemos adelantar que no parece muy razonable establecer un tributo, dado que el beneficiario de dicho servicio es la ciudadanía en general. Y lo que necesita nuestro país son infraestructuras que mejoren nuestra competitividad.
Manuel de Vicente-Tutor R.
Abogado
Socio Director de Equipo Económico
Fuente: Expansión
