INTRODUCCIÓN: CONCLUSIONES EXPERTAS BAJO PRISMA POLÍTICO
El pasado miércoles 26 de julio ha emitido su informe la Comisión de Expertos para la revisión del Modelo de Financiación Autonómica (en adelante, la Comisión), constituida en febrero pasado por decisión del Consejo de Ministros junto con una segunda comisión dedicada a la financiación local ?a la que no nos referimos en este escrito?. El complicado y loable mandato de la Comisión ha sido el de plantear un nuevo modelo de financiación autonómica, inspirado en los principios de solidaridad, suficiencia, equidad, transparencia, corresponsabilidad fiscal y garantía de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos en función del coste efectivo de los mismos. Las conclusiones apuntan a una simplificación del sistema de fondos vigente, dotándolo de mayor lógica y transparencia.
La correcta evaluación del peso de la opinión de los expertos pasa por considerar la composición de la Comisión, con 5 miembros designados por el gobierno del Estado, y otros 16 por los ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Por tanto, junto con la cualificación técnica de sus miembros, que no se discute, no pueden perderse de vista los intereses políticos que subyacen en los planteamientos de la Comisión, perspectiva desde la que han de matizarse las conclusiones alcanzadas.
Ese escenario mixto técnico-político explica los numerosos votos particulares que apostillan el informe. Y también podría constituir una justificación moral para que, en su caso, el gobierno se aleje relativamente en sus decisiones últimas de las conclusiones de los expertos. Todo ello, por otra parte, a salvo de que el clima pretendido para la futura reforma del sistema de financiación autonómica sea de consenso, algo señalado en su momento por el Presidente del gobierno como filosofía de la presente legislatura. Recordemos también que el gobierno catalán se negó a participar en la Comisión, donde tampoco ha habido representantes de las diputaciones forales ?el sistema de financiación a valorar es el de las Comunidades de régimen común?.
BONDADES DEL MODELO DE CESIÓN A LAS CCAA DE IMPUESTOS ESTATALES
En el ejercicio de ese mandato, la Comisión no cuestiona el modelo existente de descentralización tributaria basado en los impuestos cedidos, que permite mantener una estructura básica común fijada por el Estado para las principales figuras tributarias, modulada por la capacidad normativa autonómica. La estructura facilita considerablemente su gestión pública y reduce los costes de cumplimiento por los contribuyentes.
Sí se critican en cambio las diferencias cada vez mayores entre las CC.AA. por ejercicio de sus competencias normativas sobre los tributos cedidos, en especial en lo que respecta a los niveles de gravamen, que a juicio de la Comisión expresan una indeseable competencia por atraer a las bases tributarias más móviles. Por otra parte, de manera que entendemos hasta cierto punto contradictoria, se quiere una mayor corresponsabilidad fiscal de las CC.AA., esto es, un mayor protagonismo público de ellas en las decisiones relativas a la imposición.
UN IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO SIN FUNDAMENTO, EXIGIBLE A LA CARTA
Se muestra sin embargo timorata la Comisión en sus conclusiones relativas a la imposición patrimonial. Porque no termina de asumir la enorme debilidad técnica del Impuesto sobre el Patrimonio, rara avis en el escenario internacional, redundante en el gravamen de la renta ahorrada -que ya tributa en el IRPF? y, por todo ello, incentivador de la deslocalización de los contribuyentes hacia otras jurisdicciones. Así, la Comisión propone su mantenimiento a criterio (político) de cada Comunidad Autónoma, atendiendo a una pretendida capacidad redistributiva del impuesto, frente al claro planteamiento (técnico) de supresión que formuló la Comisión de expertos tributarios en 2014. La Comisión defiende en todo caso la homogeneización por el Estado de las bases, con un mínimo exento común, amplio, limitando la capacidad normativa de las CC.AA. a la tarifa y a algunas deducciones o bonificaciones de la cuota; y aboga por la revisión del límite máximo de tributación efectiva conjunta IRPF – Impuesto sobre el Patrimonio, para evitar situaciones confiscatorias.
La indecisión comentada se entiende fácilmente recordando la componente política de la Comisión. El último programa electoral del PSOE defiende un mínimo común en todo el territorio nacional, tanto en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones como en el de Patrimonio, “para evitar en la práctica, su vaciamiento”. Ciudadanos mantiene un criterio similar.
En suma, parece probable que el gobierno decida salomónicamente el mantenimiento a futuro de la situación actual, en la que se respetan las decisiones que cada Comunidad adopta respecto de la exacción o no del Impuesto sobre el Patrimonio, así como del nivel efectivo de la misma.
UN MÍNIMO ESTATAL PARA EL IMPUESTO SOBRE SUCESIONES Y DONACIONES
En cuanto al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones las conclusiones son más claras. Se propone su mantenimiento ante, se dice, su mayor aceptación social –también en los países de nuestro entorno?, su efecto redistributivo de rentas y su capacidad recaudatoria. Además, la Comisión ve razones para introducir unos niveles mínimos de tributación, también en las diputaciones forales, que eviten la desaparición práctica del tributo como efecto de la competencia a la baja. Se plantea también su revisión técnica –por ejemplo clarificando la definición de empresa familiar?, de normativa muy antigua (1987), y su simplificación.
Por tanto, advertimos que en este impuesto existe una clara coincidencia de criterio en cuanto al establecimiento de un suelo mínimo de tributación para todas las CC.AA., constatable en muy diversos ámbitos de propuesta, tanto técnicos como políticos: Comisión cuyo informe se examina en este documento; Comisión de expertos tributarios de 2014; pacto de investidura entre PP y Ciudadanos ?que se refiere al avance en la armonización de los tributos propios y cedidos a las CC.AA.?; programa electoral de Ciudadanos y programa electoral del PSOE.
Aunque sin duda el gobierno tiene la última palabra, mucho nos tememos que puede anticiparse un cambio normativo que no se demorará y que elevaría la tributación por el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones en determinadas CC.AA., como Madrid.
En Madrid, a 2 de agosto de 2017.
Salvador Ruiz Gallud
Socio Director, Equipo Económico
