Uno de los retos a los que deberá hacer frente el nuevo Gobierno es la reordenación de la fiscalidad medioambiental, en el nuevo marco que ofrezca el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Esta es una tarea pendiente, ya señalada por el informe de la Comisión de Expertos presidida por D. Manuel Lagares, y recogida en los programas económicos de los partidos políticos en mayor o menor medida.
Pese a lo que pudiera pensarse de un modo intuitivo, no todos los tributos que gravan la producción de sustancias perjudiciales para el medio ambiente son considerados de carácter ambiental. En este sentido, la OCDE define la fiscalidad medioambiental como el conjunto de tributos cuya base fiscal posee una relevancia medioambiental significativa. Esto implica que las figuras tributarias deben incentivar la realización de conductas que reduzcan la contaminación, dejando a un lado aquellas en las que prevalezca una finalidad predominantemente recaudatoria.
La fiscalidad está desempeñando un papel cada vez más relevante en las políticas ambientales de los países miembros de la OCDE y de la Unión Europea, tanto por el número de impuestos aplicables como por la cada vez mayor capacidad recaudatoria de estas figuras tributarias. Por ello, la OCDE ha señalado en su informe “Análisis de los resultados medioambientales de la OCDE: España 2015” (marzo 2015) que nuestro país necesita integrar más el medio ambiente en su programa de recuperación económica, para aplicar una fiscalidad que permita alcanzar los objetivos ambientales y, al mismo tiempo, ayude a reducir la presión fiscal sobre las rentas del trabajo, estimulando así el crecimiento económico. En este sentido, este organismo internacional considera que España es uno de los países de la UE-27 en los que menos se recauda por impuestos medioambientales, junto con Alemania, Luxemburgo, Suecia, Bélgica y Francia. En concreto, el volumen recaudatorio por impuestos medioambientales en nuestro país ascendió a 19.251 millones de euros en el año 2014, lo que supone el 5,5% sobre el total de ingresos fiscales y cotizaciones sociales. La media europea se situó en el 6,3%, aproximándose la recaudación a los 343.600 millones de euros en dicho año.
Esta relativa baja recaudación se ha logrado, además, con unas importantes distorsiones en el funcionamiento del mercado interior: diversas figuras tributarias, mal coordinadas en cuanto a su configuración técnica y con un elenco reducido de sujetos pasivos.
Esta situación deriva, principalmente, de la creación por las Comunidades Autónomas de diferentes tributos propios en este ámbito, tras la reforma de 2009 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que les amplió las competencias normativas. Sin embargo, estos impuestos, a pesar de su denominación, persiguen más una finalidad recaudatoria que de auténtica protección del medio ambiente. Así, gravan la contaminación de segundo orden, es decir, por ejemplo el impacto visual (protección del paisaje); someten a gravamen las actividades contaminantes realizadas por empresas cuyo objeto es la producción o distribución de energía eléctrica; y no contemplan exenciones o bonificaciones en función de la capacidad contaminante, por lo que queda claramente establecida su pura finalidad recaudatoria.
La reforma de la fiscalidad verde debe atender a superar los problemas derivados de la situación actual. Es preciso avanzar en la adecuada coordinación interterritorial para evitar las distorsiones competenciales que comienzan a apreciarse, bien mediante el establecimiento de normas estatales de carácter básico, bien mediante la coordinación normativa en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Además, la reforma deberá ser respetuosa con los límites constitucionales (evitando la doble imposición) y con la normativa comunitaria (en especial, con el régimen de ayudas de Estado), debiendo cubrir los tributos auténticos fines de protección de medioambiente, sin distorsionar la eficiencia económica.
Cuando las cosas no se hacen bien, surgen los problemas. Recordemos los recientes Autos del Tribunal Supremo, en los que plantea sendas cuestiones de inconstitucionalidad en relación con el Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica, el Impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radioactivos, y el Impuesto sobre el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y Residuos Radioactivos, por su eventual vulneración del principio de capacidad económica proclamado en el artículo 31.1 de la Constitución.
Tal y como señalé hace unos días, con ocasión de mi participación en el Foro de Economistas organizado por el Consejo General, confiemos en que la futura reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas ponga un poco de orden en materia de fiscalidad medioambiental. Por el bien de todos.
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Antonio Polo
