Aun estando resignados los ciudadanos a una normativa tributaria extensa, compleja y muy cambiante, no por ello resultan menos excesivos los últimos vaivenes del panorama tributario, dignos del mejor thriller. Difícil lo tienen los que en nuestro país pretendan una correcta planificación financiera, incluso en el corto y medio plazo, lo que sin duda perjudica nuestra competitividad.
El fallido proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019 anunciaba aumentos sustantivos de impuestos, especialmente del IRPF y el Impuesto sobre Sociedades. Más allá, el Consejo de Ministros aprobó dos proyectos de ley, en fase de tramitación parlamentaria, correspondientes a dos nuevos tributos, el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales y el Impuesto sobre las Transacciones Financieras. Recuérdese también que la finalidad de unas y otras propuestas es, o era, la financiación de un gasto público creciente en 2019. El escenario se completa con la convocatoria de elecciones generales para el próximo 28 de abril.
La descrita es una situación sin duda compleja, ante la que conviene valorar la capacidad de supervivencia de esas propuestas de mayor presión fiscal, o lo que es igual, su vida propia al margen del programa presupuestario.
Si se consideran primero los aumentos del IRPF e Impuesto sobre Sociedades y se parte de la imposibilidad a estas fechas de tramitar en el Congreso un nuevo proyecto de ley referido a ellos, su modificación tendría que formularse mediante decreto-ley. Se recurriría así a un instrumento normativo que la Constitución reserva para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”, de cuyo contenido además se excluye expresamente la regulación de los “derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I”, entre los que se cuenta el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.
Desde luego, el recurso al decreto-ley exigiría al Gobierno razonar antes que nada la “necesidad” de una mayor carga tributaria. Al margen de la relativa discrecionalidad que nuestro Tribunal Constitucional permite al Gobierno para esa valoración, tal circunstancia podría asentarse en la situación económica actual, ante por ejemplo nuestros elevados niveles de endeudamiento, o ante la obligación de respetar la senda de reducción del déficit público pactada con Bruselas (1,3% del PIB en 2019). Pero adquiriría mayor sentido si previa o simultáneamente se articularan medidas de incremento del gasto (como ya se hizo a finales de año, cuando se aumentaron las pensiones y los salarios de los funcionarios públicos). Esto último parece previsible atendiendo a las continuas manifestaciones de los miembros del Gobierno en esa dirección.
En cuanto al carácter extraordinario y urgente de aquella “necesidad”, el Tribunal Constitucional entiende que la imposibilidad de tramitación de la norma por un procedimiento legislativo ordinario o acelerado sería suficiente para acreditar dicho carácter. También en este caso la inminente disolución de las Cortes Generales el próximo martes 5 de marzo podría convertir en idónea una disposición de tal naturaleza. Entendemos, claro, que de aprobarse un decreto-ley, su convalidación parlamentaria, exigida por la Constitución en un plazo máximo de 30 días tras su promulgación, sería asumida por la Diputación Permanente del Congreso, ya disueltas entonces las Cortes.
Mayor obstáculo a un decreto-ley presenta en cambio la limitación material señalada, que el propio Tribunal interpreta, entre otras en su sentencia 182/1997, en el sentido de prohibir “cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario”. En román paladino y según explica el propio Tribunal, ello significa que no cabe alterar elementos esenciales de impuestos que tengan presencia importante en nuestro sistema tributario, como son precisamente los dos citados. Y una subida relevante de los tipos máximos de la tarifa general y del ahorro en el IRPF, o la determinación de una cuota mínima en el Impuesto sobre Sociedades, que eran los cambios fundamentales previstos en ellos, sin duda impactarían en la médula de uno y otro tributo. De hecho, el aumento de recaudación por implantación de dicho mínimo constituía la medida estrella para el aumento de los ingresos presupuestarios, con una recaudación estimada de 1.776 millones de euros.
En cuanto a los dos nuevos impuestos, el “digital” y sobre las transacciones financieras, los correspondientes proyectos de ley se publicaron el pasado 25 de enero en el Boletín Oficial de las Cortes. Sin embargo, los plazos para la presentación de enmiendas se han ido prorrogando hasta el próximo 5 de marzo, y por tanto decaerán sin más a esa fecha, por inhabilitación desde entonces de nuestro Parlamento.
Cabría plantearse, sin embargo, que esa despedida a la francesa de ambos tributos fuera luego contravenida precisamente mediante sendos decretos-leyes que los devolvieran a la vida, a modo de fantasmas normativos. Tal proceder no sería muy ortodoxo, primero porque resultaría evidente el regate al normal procedimiento legislativo. Y, además, porque, a pesar de su condición de figurantes en el escenario fiscal, en el que desempeñarían un papel secundario, se trataría de impuestos nuevos, cuya regulación mediante decreto-ley también podría ser cuestionada por ello.
Súmense otros condicionantes a todo lo anterior. Como las trabas políticas a las iniciativas comentadas, que podrían impedir la obtención de las mayorías necesarias, ya en periodo preelectoral, para la convalidación de los decretos-leyes en el seno de la Diputación Permanente. O incluso antes, la posibilidad de que el propio Gobierno entienda inoportuno el planteamiento de subidas fiscales encontrándose próximas las elecciones.
En definitiva, parece muy difícil, aunque no imposible, que entre las últimas voluntades de un Gobierno agotado se cuenten subidas de impuestos técnicamente inapropiadas.
Salvador Ruiz Gallud
Socio Director de Equipo Económico
